Le principe de proportionnalité : jusqu'où doit vraiment aller un établissement ?
Vingt et une fois. C'est à peu près le nombre de fois où le mot « proportionné » apparaît dans le document de retour de consultation de la BCE sur le Guide RDARR — sans compter ses occurrences dans le Guide lui-même. Gouvernance des données, périmètre d'application, fonction de validation, choix d'implémentation : presque chaque exigence du texte est assortie d'un « de manière proportionnée ». Mais que signifie ce mot, concrètement, pour un établissement qui doit s'y conformer ?
D'où vient cette notion
La proportionnalité n'est pas une invention de la BCE en 2024 : elle est inscrite dans BCBS 239 dès 2013. Le texte du Comité de Bâle précise que les superviseurs nationaux peuvent choisir d'appliquer les principes à un périmètre de banques plus large que les seules G-SIB, « d'une manière proportionnée à la taille, à la nature et à la complexité des opérations de ces banques ». (BCBS 239, section « Scope and initial considerations »)
Pourquoi le Guide s'applique à toutes les banques importantes, pas seulement aux G-SIB et D-SIB
C'est très exactement cette clause que la BCE invoque pour justifier un choix qui a surpris l'EBF : le Guide RDARR ne se limite pas aux G-SIB et D-SIB (le périmètre originel de BCBS 239), mais s'applique à l'ensemble des établissements significatifs. La BCE l'assume : si BCBS 239 vise en priorité les G-SIB et D-SIB, le texte lui-même autorise son application à un périmètre plus large, de façon proportionnée. La supervision bancaire européenne y voit un bénéfice clair pour les établissements significatifs de plus petite taille : un périmètre défini, une gouvernance saine de l'agrégation et du reporting des données de risque, et des règles du jeu communes. Le Guide sera pris en compte de manière proportionnée, reflétant la nature, l'échelle et la complexité des opérations et du profil de risque de chaque établissement de crédit. (Document de retour de consultation de la BCE, mai 2024 — Tableau 1, commentaire 18)
« Que veut dire proportionné, concrètement ? » — la question posée sans détour
L'EBF a fini par demander une clarification directe : « implémentation proportionnée » signifie-t-elle « implémentation dans les limites du périmètre d'application » ? Si oui, pourquoi introduire une notion supplémentaire de proportionnalité ? Si non, que signifie-t-elle exactement ? La réponse de la BCE, à lire honnêtement, n'apporte pas de définition chiffrée ou universelle : le texte a été amendé pour préciser que les choix d'implémentation doivent être « adaptés à leur objet » (« fit for purpose ») — une reformulation, pas un mode d'emploi. (Document de retour de consultation de la BCE, mai 2024 — Tableau 5, commentaire 16 — amendement apporté)
La proportionnalité peut aussi retirer des exigences, pas seulement les assouplir
Un exemple concret montre que la proportionnalité n'est pas qu'une formule rassurante sans conséquence réelle sur le texte. KBC Group a contesté le champ d'un rapprochement périodique mentionné au paragraphe 3.5.1 du projet de Guide, portant sur des sources externes comme les bureaux de crédit, les registres fonciers ou les listes d'autorités nationales — une exigence, selon ce répondant, qui ne figure pas dans BCBS 239 et qui n'est pas proportionnée pour de saines pratiques RDARR. La BCE a tranché en faveur de l'industrie sur ce point précis : les exemples cités au paragraphe 3.5.1 ont été retirés de la version finale du Guide, afin de laisser aux établissements une marge suffisante pour une implémentation proportionnée. (Document de retour de consultation de la BCE, mai 2024 — Tableau 5, commentaire 8 — amendement apporté)
Où la proportionnalité s'applique concrètement dans le Guide
Le principe irrigue au moins deux sections clés. Sur le périmètre d'application : le dispositif de gouvernance des données doit définir et documenter clairement son périmètre, en tenant compte de la nature, de l'échelle et de la complexité des opérations de l'établissement et de son profil de risque. (Guide BCE, section 3.2) Sur la fonction de validation indépendante : les dispositions organisationnelles à adopter doivent prendre en compte la nature, la taille et l'échelle de l'établissement, ainsi que la complexité des risques inhérents à son modèle d'affaires. (Guide BCE, section 3.3)
Ce qu'il faut retenir
La proportionnalité n'est ni une case à cocher, ni une formule magique qui dispense un établissement de justifier ses choix. La consultation publique montre une BCE qui s'en sert dans les deux sens : pour étendre le périmètre du Guide à des banques que BCBS 239 ne visait pas explicitement en 2013, et pour retirer des exemples jugés disproportionnés par l'industrie. Ce que la BCE n'a en revanche jamais accepté de faire, malgré une demande explicite, c'est de donner une définition chiffrée ou universelle du mot. Chaque établissement reste responsable de documenter, au cas par cas, pourquoi son niveau d'implémentation est « adapté à son objet » — et de pouvoir le justifier devant son superviseur.
Cet article est établi à partir de trois documents : les 14 principes BCBS 239 du Comité de Bâle (janvier 2013), le Guide RDARR de la BCE (mai 2024), et le document de retour de la BCE sur la consultation publique du Guide RDARR (mai 2024).